【端传媒】八年任期中,马英九政府怎么经营南海?

2019-10-03 539次浏览 831个评论
​【端传媒】八年任期中,马英九政府怎么经营南海? 马英九前往南沙太平岛,于码头整建完工机念碑前发表「南海和平倡议」路径图及南海政策相关谈话。图片来源:总统府网站

在马英九执政的2921天裏,2014年4月10日这一天为什么重要?

相信绝大部分评论者给出的答案都会是:占领群众撤出立法院,太阳花运动暂时结束。

这答案不能说错。但同一时间,其实还有另一件同样影响重大的行动悄悄进行着:

这天上午,几位立法院国防委员会的委员踏进了海军司令部,这原本是场例行的考察行程。但几位委员一踏进作战中心,就赫然从大屏幕上看见20辆AAV-7两栖突击车正在海上航行,接着开上一处沙滩,一、两百名身着虎斑迷彩的陆战队员下车战斗,向「敌军」阵地挺进,一个一个据点扫蕩……。

这是一场代号「卫彊」的实兵演习。而演习的想定(scenario)异常敏感:南沙太平岛遭到「敌军」围攻,守岛的海巡署官兵孤军奋战,海军因而连同陆战队组成特遣舰队发动「规复作战」,解救友军,夺回失土。

演习的画面透过台湾自行研发的无人飞行载具实时传回了海军司令部作战中心。当时担任立法委员,目睹这一切的林郁方在质询时用「不分党派,热血沸腾」形容委员们看着演习时的心情。而更重要的是,国防部门似乎是有意藉着立法委员向外界公开这次演习的讯息。

事实上在马英九执政初期,为了顾忌美国的反应,经营南海太平岛的行动大多隐而不宣。但随着日后情势发展,马政府,甚至马英九本人对于经营太平岛的论述和行动愈来愈公开,到后来甚至不惜和「老大哥」美国唱反调。这是向来主张「亲美、和中、友日」的马英九非常罕见的态度。

陆战队代训海巡官兵

不过在描述马英九政府任内如何经营南海前,有必要先交待在马英九之前的两位总统做了什么:

在李登辉任内,最重要行动就是2000年1月撤回了防守南沙太平岛近半世纪的海军陆战队官兵,改由「海岸巡防署」队员驻守太平岛。当时政府认为此举既可以让「宣示主权」的意涵不变,「以警(海巡)代军」更可以率先表态降低区域紧张。

而陈水扁总统任内最重要的作为,莫过于2006年的「太平专案」:在岛上兴建一条1150公尺长的跑道,可供国军现役C-130运输机起降。07年底跑道完工,08年2月陈水扁搭乘C-130运输机降落太平岛,成为第一位踏上南海国土的中华民国总统。

2000年的陆战队撤防和07年太平岛跑道完工,在马英九任期中都有后续发展。

首先,李登辉当年原本期待撤军能为本地区形塑比较和平的气氛。但事与愿违,包括越南、马来西亚和中国大陆等声索国,各自在有效占领的岛礁上推升军事化的速度和幅度只增不减。这为马英九政府带来了两道难题:南海情势愈紧张,陆战队重返太平岛的需求就愈强;然而一旦国军陆战队重返太平岛,却又会推高南海的紧张情势。因而几经争论,马英九政府最终决定不派回陆战队,但驻守的海巡官兵都交给陆战队代为训练,也透过「战备辅访」方式,针对太平岛的防务设施与防务计画,向海巡署提供意见。

「新建的码头呈L型,除可供100吨级与20吨级海巡艇常驻,也可让海军与海巡署各型3000吨级巡防舰,和海军13700吨的「旭海」号船坞登陆舰不定期靠泊,大幅提升海域执法能量和运补的效率。」

马英九任内也持续强化太平岛的军事整备,例如派出海军中和级战车登陆舰,将4门40公厘快砲与4门120公厘迫砲连同弹药,分装在7辆AAV7两栖突击车中以抢滩方式送至太平岛与另一座台湾占领的南海岛屿东沙岛。

至于前述的「卫疆作战」,全装备登陆演习,更是陆战队在15年后第一次以建制野战部队重返太平岛,也是中华民国海军在太平岛周边海域最大的一次舰队集结。
陈水扁政府起了头兴建跑道。马英九政府则从2013年起在太平岛兴建码头与改善太平岛简易跑道设施,2015年年底完工启用。

新建的码头呈L型,除可供100吨级与20吨级海巡艇常驻,也可让海军与海巡署各型3000吨级巡防舰,和海军13700吨的「旭海」号船坞登陆舰不定期靠泊,大幅提升海域执法能量和运补的效率。

在改善太平岛简易跑道设施方面,包括「增设助航灯光」、「增设储油设施」与「改善跑道排水」等,以往考量油料与跑道长度等因素,C-130运输机的载重与起降条件方面受到严格的限制;例如人员不得超过33人,岛上略微飘雨即不能起降。经过此次改善工程后,每架次C-130的人员物资装载能量增加甚多(可在太平岛加油),使运补的效率与能量均大幅提升。
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马英九在1月28日登南沙太平岛慰问驻岛人员。图片来源:总统府网站

军事整备与探勘资源并行

除了延续前任政府的政策外,马英九也进行新的计画,以提升防卫力量与海域执法能量,其中包括:

以「重装运补」的名义,每季派遣海军军舰定期巡防南沙海域。马英九政府在2015年4月时,甚至规划在2016年年底,派遣P-3C前往太平岛周边海域进行「飞行训练」。

国安局和国防部也透过卫星侦照资源的整合,提升侦照密度,以强化对南海情蒐能量。国防部也邀请海巡署参加相关情蒐暨预警会议,共同合作掌握南海动态。

海军也在2013年6月中旬至7月底,费时45天完成南沙太平岛与中洲礁的海道测量作业,执行包括「水深探测」和「岸线测绘」等任务,并更新我太平岛航道图资,有效掌握南沙群礁未来情势;并在同年于太平岛附近海域放置观测浮标。

除了军事整备外,一般估计南海地区的石油和天然气蕴藏量不低。马政府持续在太平岛附近探勘资源,因为「核定探矿权」和「资源探勘行动」具有高度的宣示性,也容易引发其他声索国的关注:

中华民国经济部在2010年5月曾经召集「东海资源开发小组及南海资源开发小组」会议,指示国营的中油公司立即提出「划定太平岛新矿区」的申请。台湾中油公司在2010年6月提出申请,经济部也在2011年4月同意台湾中油公司在太平岛及其周围100浬海域设定石油与天然气探矿权,总面积达13万7381平方公里,为期4年。在2015年4月期限届满前,又延长至2017年4月。

台湾中油公司也在2013年10月派出测勘团队,搭乘海军船坞登陆舰,并由成功级巡防舰护航,前往太平岛进行地质调查;该公司上一次派遣测勘团队上岛是 1981年6月,当时还设置了「太平岛一号井」。32年后测勘团队再度登岛,利用一天半的时间,于太平岛进行初步的陆上地质调查、地质钻探与重磁力测勘,和后续测勘所需补给设施与设备的先期规划。

除台湾中油公司外,经济部矿务局也在2013年10月底至11月初,派遣海洋研究船「海研一号」搭乘探勘团队,前往南海进行水文及海床调查。2014年3月底至4月初,再度派遣海洋研究船「海研一号」搭乘探勘团队,前往南海与太平岛周边海域,进行「我国海域矿区石油与天然气资源潜能评估」;2015年3月,「海研一号」再次出发执行「南海海域水文调查和探勘可行性评估」。

「这位前任高阶官员评价马英九对于南海议题的努力:一部分动机固然出于希望彰显自己仍旧是位「国际法学者」;其次,做为一位总统,站在总统的高度上,他仍然认为自己要守护「中华民族」这一笔资产。」

从国防整备到资源探勘,这一连串的行动可以说都是马英九政府面对日渐升高的南海情势所做的準备。到了卸任前半年,马英九政府的动作愈来愈大,战略图像也愈来愈清晰。

在菲律宾2013年1月向海牙的常设仲裁法院提出「南海仲裁案」,并进一步在2014年3月向仲裁法院提交的「诉状」中,主张包括太平岛在内的南海岛屿是不适合人居的「岛礁」后,当时的国防部长严明就在2014年11月搭乘空军C-130运输机飞往南沙太平岛,视察海巡官兵防务,以及正在进行中的深水码头工程。

到了2015年10月,国际仲裁法院认定有权审理后,时任内政部长的陈威仁与海巡署长王崇仪也在2015年12月12日「中华民国收复太平岛六十九周年纪念日」,前往太平岛主持码头及新建灯塔启用典礼。

值得一提的是在这一趟行程裏,农委会官员考察了岛上的植物、土壤和水资源等能够支持人类岛上得以「自给自足」的资源,因为这是证明太平岛是「岛」而非「礁」的重要依据。
另一次重要行动,是当时的外交部长林永乐与陆委会主委夏立言在2016年1月偕同一批学者专家前往太平岛。特别引人关注的是,此次登岛还包括美、菲专家。菲律宾方面是《马尼拉公报》专栏作家Jose Zaide,他是退休的资深外交官,而他写作的《马尼拉公报》被台湾方面认定是立场较为客观的媒体。美国则是「战略暨国际研究中心(CSIS)」之「亚洲海事透明倡议(AMTI)」主任Greg Poling;近年来南海争议升高, AMTI的重要性也跟着水涨船高。

马英九则在2016年1月28日亲自率领国安会秘书长高华柱等官员搭乘C-130运输机前往太平岛视察,并且以喝井水、食用岛上物产等行动,证明太平岛非不适人居的岛礁。换言之,中华民国的最高层官员除了副总统、行政院长和国安局长外,都已登上过太平岛。

在媒体採访部分,马英九政府先是在2012年9月默许立法委员林郁方偕同国内媒体,前往太平岛採访海巡官兵实弹射击;更在2016年3月邀请国内外媒体前往太平岛採访。

「马总统对于自己的擅长的议题,必定专注其中,例如南海和相关的国际法、相关联合国决议等,他既用功,又很有自信,很喜欢论述。」一位在马政府中担任部长级职务的人士,接受端传媒访问时这样形容马英九。他认为,马英九在卸任前对南海,以及钓鱼台(中国称钓鱼岛)议题的战略思考和主要论述方向,大半应该都出自马英九自己。

这位前任高阶官员评价马英九对于南海议题的努力:一部分动机固然出于希望彰显自己仍旧是位「国际法学者」;其次,做为一位总统,站在总统的高度上,他仍然认为自己要守护「中华民族」这一笔资产。

记者追问:「你认为在马英九总统的座标上,是『中华民族』还是『台湾』?」

这位卸任的高阶官员想了一秒,回答:「对他而言都一样。」

他跟着补充说道,马英九做了很大的努力,证明太平岛是一个「岛」。为此,从去年11月以来到今年5月卸任,不光是国安会和外交部,还包括农委会、内政部和环保署,很多部会在马英九的整合和号令之下,做了很多工作。
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图片来源:总统府网站

太平岛,南海之钥

而看在前新党立法委员雷倩眼裏,不管先前的做法和态度如何,马英九卸任前对南海和钓鱼台的一连串行动,就像为中华民国在东海和南海的主权立场,「钉了两根钉子」。

雷倩在2005年担任立法委员,第一个提出的议题就是日本经营「沖之鸟礁」所突显的「海上圈地」问题。这个如今在东海和南海都是热点的议题,但当时几乎无人闻问,媒体也毫无兴趣。

雷倩说,太平岛是南海原本就有人居住的岛屿,可以维持人类生存。再加上它位于「郑和群礁」的「中原」地位。以前中华民国是驻军,现在军舰固定在这裏出入运补,「海军走到哪裏,就代表国家主权行使」,中华民国不只是「实质管辖」,而且是「国土」、「领海」,更可以主张专属经济区(EEZ)。

雷倩用日本经营沖之鸟礁为例,分析日本和中国大陆的「海上圈地」策略:

一、水面上,日本政府将「礁」建设起来后宣称为「岛」,以便主张领土和领海。

二、针对这些「岛」宣告专属经济区。

三、水底下,利用「大陆礁层划界委员会」做水底下的国土延伸。


运用上述的三层策略,可以获致「领海圈地」的最大範围。北京政府其实也是同一思路:

一、海面上主张九段线。

二、主张南海的大陆礁层是从广西的自然延伸,可以一路到东马外海。

三、就自己所控领的岛屿主张专属经济区。


雷倩认为,在这样的前提下,北京绝不会放弃「九段线」的主张,「就像日本对沖之鸟的主张不会撤回一样。」 而中国大陆最后的布局,就是黄岩岛(Scarborough Shoal)、永暑(Fiery Cross Reef)、永兴(Woody Island)这三角的作战半径,就涵盖了南海,「但是这三角连起来,『天元』的位置还是太平岛。」
「握有太平岛,就握有南海之钥,对台湾来讲,不论主权、经济,甚至国际参与都是最重要的。」 雷倩说。

「马总统的主张不是为了和中共合作,而是让为了让台湾在南海能够站稳脚跟。」
王冠雄

中华民国在其中扮演的角色非常巧妙,与美国和中国大陆之间各有利益一致和利益矛盾之处。雷倩说,如今美国、日本和其他南海声索国恨不得去之而后快的「九段线」,事实上是二战结束后,英、美军舰和中华民国海军一起去划定的。当时为的是建立战后新秩序。之后也为了阻止共产中国扩张,容许中华民国存在南海。

雷倩说,如果仔细读北京对南海的声明,它说的是:九段线以内,属于「中国领土」的事实,在1970年代之前都没有争议。也就是北京把南海属于「中华民国」的阶段直接说成「中国」,只是不提「中华民国」。「这就是为什么蔡英文的立场很重要,如果她撤掉了,这段论述就有了断裂,1945到1970年代之间南海主权立场就是空的。」

台湾师範大学政治学研究所教授、中华民国海洋事务与政策协会秘书长王冠雄对于马英九政府应对南海议题的策略有相当程度的参与和了解。接受端传媒访问时,他说马英九1月底登上太平岛,美国国务院发言人以「没有助益」批评马英九的登岛行程。而美国所称的「没有助益」,是指中华民国愈是主张岛屿「主权在我」,甚或是一旦公布了专属经济区。未来北京政府就愈有可能在「一中原则」下坐享其成。

但王冠雄强调:「马总统的主张不是为了和中共合作,而是让为了让台湾在南海能够站稳脚跟。」

如今南海仲裁案就要发布结果,王冠雄认为美、中两国的法律观点看来完全没有妥协的徵兆,日后纷争势必加剧。甚至美、中双方似有将法律战转变至军事战的可能性,但这正是台湾所最不乐见的发展。

面对「后仲裁」时代,王冠雄说马英九政府已经尽可能地在相关的法律问题上巩固了立场,以及确立了中华民国得以涉入仲裁过程的着力点。他建议接任的蔡英文政府应当在这个基础上,持续加码前进。

谈到蔡英文政府的立场,卸任的马政府高阶官员认为,这是「时间切割点」的问题。所谓「时间切割点」,他分析:民进党政府执政时的确承认并且使用着「中华民国」的国号,但这个「中华民国」是从哪裏开始?是1949年?甚或晚到1996年总统直选之后?但问题在于,中华民国所有对南海岛屿的占领和经营主张,很重要的一部分都源自「1949年以前的中华民国」。所以民进党看待中华民国的态度,事实上是不利于南海论述的。

比较马英九和蔡英文的政策,王冠雄认为马英九的主张是「主权在我,搁置争议,和平互惠,共同开发」。「主权在我」的部分和美国不同调;蔡英文则更多强调「搁置争议」和「共同开发」和《联合国海洋法公约》,这立场与美国利益比较一致。

但也正因为中华民国政府的主张,对于北京政府的论述至关重要。因此王冠雄认为,蔡英文政府对仲裁案的后续主张,直接牵涉到两岸关係,牵涉到北京认定蔡英文政府是倾向「台独」或者是有意与北京和解。

雷倩说得更直白:「这是蔡英文政府唯一有机会和中共展开对话的议题。」